他山之石

有感于“施工单位工人死亡,监理单位被罚30万”

点击量:188     时间:2017/9/22 13:54:34

原创 2017-05-08 监理工程师 建设监理

建设监理 微信号:jsjl64271048

作者:寻求正义与公道的监理工程师

  日前,深圳市安委会通报了2017年度第一批安全生产领域行政处罚典型案例,涉及危险化学品、工商贸企业、职业卫生、消防安全、特种设备、生产安全6个方面,共有10个违法企业(个人)受到严厉查处。

  2016年4月27日,位于龙华新区龙胜路与建设路交汇处的莱蒙创智谷大厦项目施工工地发生一起有限空间(化粪池)作业安全事故,造成2名员工窒息死亡。经事故调查发现,深圳市邦迪工程顾问有限公司作为该工程监理单位,未认真履行企业安全监理职责,其行为违反了《建设工程安全生产管理条例》有关规定,应对本起事故的发生负监理责任;湖南省建筑工程集团总公司项目经理乔秋林未将安全管理纳入日常工作,对现场作业人员安全培训不到位,未有效履行安全生产职责,其行为违反了《建设工程安全生产管理条例》有关规定,应对本起事故的发生负管理责任。

  2017年3月1日,深圳市住房和建设局依据《建设工程安全生产管理条例》第五十七条、第六十六条的规定,分别对深圳市邦迪工程顾问有限公司处以30万元罚款,对乔秋林处以15万元罚款。有关该《事故调查报告》中的事故原因结论,责任划分及处理意见,请见附件:龙华新区安全管理局《事故调查报告》摘要。完整的《事故调查报告》详见:

  http://www.szlhxq.gov.cn/lhxinqu/zdlyxxgkzl/aqsc24/dcbg/1347261/index.html/

  一 地方政府主管部门对责任认定和处罚存有诸多不当

  (一) 对监理单位的责任认定不当

  事故调查报告对监理单位责任认定描述为“深圳市邦迪工程顾问有限公司作为项目监理单位,未认真履行企业安全监理职责,对化粪池区域的施工工艺及作业现场疏于监督,对夜间作业未尽监理审批职责,其行为违反了《建设工程监理规范》(2013版)第5.5.6条的规定,应对本起事故的发生承担监理责任。”

  上述责任认定涉及四条:

  一是“未认真履行企业安全监理职责”,何谓“认真履行”,标准是什么?如何界定?这是一句套话、空话,强加给任何监理单位都可以。

  二是“对化粪池区域的施工工艺及作业现场疏于监督”, 根据事故报告描述,清除化粪池顶板上方覆土及事故发生均在4月27日,间隔不超过12小时。对于安全生产管理,相关法规没有要求(也不应要求)监理单位需对工程现场的所有工程施工进行全过程、全方位、全天候的旁站,而仅仅是要求对危险性较大的分部分项工程的施工过程进行巡视检查(而不是监督),且巡视不是昼夜24小时,无死角的巡视(监理人员是人不是神),所以在12小时内没有巡视到是正常的,也是不违规的,更何况“疏于监督”又同“认真履行”一样又是一句套话、空话,无从界定,强加加给任何监理单位都可以。

  三是“对夜间作业未尽监理审批职责”,事故报告已阐明湖南科旺施工有限责任公司项目部主要负责人费小平未能将部分施工作业(如夜间作业等)向总包单位、监理单位及时报告,何来监理“对夜间作业未尽监理审批职责”。

  四是“其行为违反了《建设工程监理规范》(2013版)第5.5.6条的规定,应对本起事故的发生承担监理责任。”而《建设工程监理规范》(2013版)第5.5.6条的规定为“项目监理机构在实施监理过程中,发现工程存在安全事故隐患时,应签发监理通知单,要求施工单位整改;情况严重时,应签发工程暂停令,并应及时报告建设单位。施工单位拒不整改或不停止施工时,项目监理机构应及时向有关主管部门报送监理报告。”由此可以发现,前三条责任认定与最后一条的“违反”所说的根本就不是一回事,如何评判违反了第5.5.6条的规定?

  另外,我们再来看看第5.5.6条的规定的动作前提“项目监理机构在实施监理过程中,发现工程存在安全事故隐患时”,意即发现才能有后续 “签发监理通知单,要求施工单位整改” 的动作。而众所周知,工程现场点多、线长、面广,人的不安全行为、物的不安全状态,加之不安全的环境因素处处皆是,一个工程项目施工现场的施工作业人员少则几百人,多则几千人、几万人,每个施工作业人员又可产生几十种不安全行为,那么由人的不安全行为滋生的安全隐患可就多达几十万,而物的不安全状态隐患更是成千上万,加之许多安全事故隐患都具有隐蔽性、突发性、偶然性,而由于监理人员是人不是神,在日常巡视检查中,不可能发现所有的安全事故隐患,虽然安全事故隐患客观存在,但没发现就不可能“签发监理通知单”。《建设工程监理规范》没有要求,也不可能要求监理单位要发现工程所有的安全事故隐患,因为这是不可能做到的。要求项目监理机构的几名(特大项目顶多也就几十名)监理人员随时发现所有的安全事故隐患,那是不接地气、不符合实际的天方夜谭!

  从以上分析不难发现,责任认定的内容确实不能套用对《建设工程监理规范》(2013版)第5.5.6条规定的违反,这样的责任认定根本不符合逻辑。有关主管部门若不理解《建设工程监理规范》,应向《建设工程监理规范》编制机关寻求解释,不能一知半解乱套用。

  (二) 对总监的责任认定不当

  《事故调查报告》对总监责任认定描述为“深圳市邦迪工程顾问有限公司项目总监夏镇宇在审查室外钢筋混凝土化粪池专项施工方案时,未提及化粪池施工过程中可能存在氧含量不足方面的问题,对实际施工过程监督不力,对现场监理人员的工作督导不足,其行为违反了《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第393号)第十四条的规定,应对本起事故的发生负监理责任。”

  《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第393号)第十四条“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准……。”

  《事故调查报告》没有给出总体施工组织设计是否考虑要在化粪池施工完成后要进入其中作业,从《事故调查报告》和工程实际看,是不需要进入化粪池进行后续作业的,所以在总监在审查室外钢筋混凝土化粪池专项施工方案时,未提及化粪池施工过程中可能存在氧含量不足方面的问题是无可非议的。另一方面,化粪池基坑开挖与支护(深3.3m)属于危险性较大分部分项工程,室外钢筋混凝土化粪池工程本身并不属于危险性较大分部分项工程,专项施工方案应是室外钢筋混凝土化粪池工程本身的施工技术方案,而不是危险性较大分部分项工程专项安全施工方案,化粪池基坑开挖与支护不会有氧含量不足方面的问题,室外钢筋混凝土化粪池工程本身也不存在氧含量不足方面的问题,专项施工方案当然也不会提及。钢筋混凝土化粪池建成后,施工作业人员是走路不慎跌落入化粪池内造成中毒窒息身亡,而不是化粪池基坑开挖与支护施工过程造成的,也不是室外钢筋混凝土化粪池工程本身施工过程造成的,以总监在审查室外钢筋混凝土化粪池专项施工方案时,未提及化粪池施工过程中可能存在氧含量不足方面的问题为由,来判定总监责任是不妥当的。

  (三) 对监理单位的处罚不当

  对监理单位的处罚是根据《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第393号)第五十七条的规定,这条规定为“违反本条例的规定,工程监理单位有下列行为之一的,责令限期改正;逾期未改正的,责令停业整顿,并处10万元以上30万元以下的罚款;情节严重的,降低资质等级,直至吊销资质证书;造成重大安全事故,构成犯罪的,对直接责任人员,依照刑法有关规定追究刑事责任;造成损失的,依法承担赔偿责任。具体包括:未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的;发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的;施工单位拒不整改或者不停止施工,未及时向有关主管部门报告的;未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。”

  可见违反第五十七条规定的行为有四条。其一“未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的”,事故报告中没有提及存在未审查措施和方案。其二、其三同前,其四“未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的”,事故报告中对监理单位的责任认定无此内容。

  (四) 未对建设单位的责任进行认定

  事故调查报告对单位责任的认定仅仅涉及三个单位:

  —— 劳务分包单位湖南科旺施工有限责任公司……应对本起事故的发生负主要责任;

  —— 工程总承包单位湖南省建筑工程集团总公司……应对本起事故的发生负重要责任;

  —— 监理单位深圳市邦迪工程顾问有限公司……应对本起事故的发生承担监理责任。

  事故报告中并无建设单位的责任认定,这与当下国务院关于“强化建设单位的首要责任”相驳。而根据《中华人民共和国安全生产法》(2014版)第十三条 “依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构,依照法律、行政法规和执业准则,接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。生产经营单位委托前款规定的机构提供安全生产技术、管理服务的,保证安全生产的责任仍由本单位负责。”可见监理单位作为接受建设单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务的单位,保证安全生产的责任仍应由建设单位负责。建设单位单位不处罚是明显错误的,由于各种客观原因,在当前的市场环境下,监理单位是较为弱势,但作为政府主管部门,应该讲点公平公正和道义,不能那个柿子软就捏那个。

  (五) 处罚明显不公,有违有责必究的行政处罚常规

  从目前公开资料显示,对负管理责任的多人只处罚总包项目经理乔秋林一人,对负主要责任和重要责任的单位均未处罚,只处罚承担“监理责任”的监理单位。明显违背有责必究的行政常规,如此不公的处罚,主管部门是否存在乱作为,或涉嫌利益勾结、交换,按理说政府有关监督部门应该介入调查。

  二 不当不公的处罚带来的负面效应和极坏的社会影响

  如此不当不公的处罚的后果,必然造成建设单位不顾工程质量、施工安全和施工单位的死活,只求工程进度和投资利益,助长建设单位长期以来,为追求早日得到投资回报,只顾施工进度,干扰或阻挠监理单位履行工程质量控制和安全生产管理法定职责的歪风。

  如此不当不公的处罚,监理单位确实成为无辜的替罪羊,造成财大气粗的施工单位(包工头)更是胆大妄为,目中无人,本来尚可协助政府主管部门在工程质量监管和施工安全监管做点事的监理单位,必然成为摆设,因为即使发生事故,反正重罚的也是监理单位,与施工安全责任主体的施工单位己无关,如此下去,建设工程严峻的安全生产形势必然日加严峻而不可收拾。

  面对当前建设工程严峻的安全生产形势,明智的地方建设主管部门,应该努力把工程监理打造成为政府实施工程质量监管和施工安全监管的助手,但如此不当不公的处罚,岂不是把工程监理无情地推到政府实施工程质量监管和施工安全监管的对立面。

  这起事故的处罚情况在媒体曝光后,目前已诱发全国工程监理行业同仁的讨论、痛惜和愤怒,如此不当不公的处罚,其实就是在毁灭监理行业。

  日前,有的地方政府建设主管部门还居然要把施工单位的施工作业人员的安全生产培训教育和工资发放纳入监理单位的监理工作范围,这更是不负责任的乱作为。期盼有关方面不能把工程监理当只“筐”,什么责任都往里装,不知道工程监理是干啥的就多学习一下相关法规和《建设工程监理规范》,不能胡拍脑袋乱作为。如此胡拍脑袋乱作为,必然制造出更多不当不公,最终害人害己。

  最后,期盼有关主管部门善待工程监理,多为工程监理行业健康发展做点接地气的、求真务实的事情。

  附件:深圳市龙华新区安全管理局《事故调查报告》摘要

  完整事故调查报告详见:http://www.szlhxq.gov.cn/lhxinqu/zdlyxxgkzl/aqsc24/dcbg/1347261/index.html

  一 《事故调查报告》中的事故原因结论

  (一) 直接原因

  1 化粪池上部井口使用的木盖板未固定,致使工人陈福林失足跌入化粪池。

  事故化粪池深3.3m,洞口的防护设施不符合《建筑施工安全技术统一规范》(GB50870-2013)第5.3.1、5.3.2条和《建筑施工高处作业安全技术规范》(JGJ80-1991)第3.2.1条、第3.2.2条的相关要求。

  2 化粪池已经封闭4个月之久,因生物、化学作用导致化粪池内严重缺氧,并存在少量有毒气体(氨气、肼、甲醛、丙烯醛等),致使进入化粪池内的陈福林、张建军中毒窒息身亡。

  事故发生数小时后,在对化粪池内采取一定通气措施的情况下,经检测人员检测化粪池内氧气含量仍仅为11.5%,远低于《缺氧危险作业安全规程》(GB8958-2006)规定的作业环境空气中氧含量始终保持在19.5%以上的要求。环境空气中氧含量低于16%时作业人员即会有生命危险。

  (二) 间接原因

  1 湖南科旺施工有限责任公司作为工程劳务分包单位,未有效履行企业安全生产主体责任,日常作业管理混乱,对施工作业现场的安全设施检查维护管理不到位,对工人的现场作业过程疏于管理。

  2 湖南省建筑工程集团总公司作为工程总承包单位,未有效履行企业安全生产主体责任,对分包单位湖南科旺施工有限责任公司安全生产疏于管理,“三级安全教育”及安全技术交底制度落实不到位,组织开展现场安全生产检查工作不力。

  3 深圳市邦迪工程顾问有限公司作为工程监理单位,未认真履行企业安全监理职责,对化粪池区域的施工工艺及作业现场疏于监督,对夜间作业未尽监理审批职责。

  4 湖南科旺施工有限责任公司主要负责人季智敏督促、检查本单位安全生产工作不到位,未及时督促本公司项目部消除生产作业现场的事故隐患。

  5 湖南省建筑工程集团总公司项目经理乔秋林作为项目部主要负责人,未将安全管理纳入日常工作,对现场作业人员安全培训不到位,把安全生产工作交由生产经理负责,导致项目部安全管理力度不足,未有效履行安全生产职责。

  6 深圳市邦迪工程顾问有限公司项目总监夏镇宇在审查室外钢筋混凝土化粪池专项施工方案时,未提及化粪池施工过程中可能存在氧含量不足方面的问题,对实际施工过程监督不力,对现场监理人员的工作督导不足。

  7 湖南省建筑工程集团总公司项目部生产经理张元发,作为该项目的生产负责人,对项目部施工员的安全管理不到位,未有效履行安全生产职责。

  8 湖南科旺施工有限责任公司项目部主要负责人费小平未能将部分施工作业(如夜间作业等)向总包单位、监理单位及时报告,对劳务公司的日常作业安全管理不力。

  9 安全主任刘振,作为项目安全主任,疏于对施工现场安全检查和指导工作,未有效履行安全生产职责。

  10 安全员熊仕云,作为项目安全员,对化粪池井口(直径70cm)用模板覆盖但未固定,违反了《建筑施工高处作业安全技术规范》(JGJ80-1991)中关于洞口防护的相关规定,导致该井口安全防护不规范。

  11 监工毛险平安全意识淡薄,安排陈福林、张建军进行抽水作业未充分考虑作业现场的安全防护措施,在接到事故报告后,未及时阻止二次事故的发生。

  12 监工杨卫红违章操作协助熊仕云对化粪池井口用模板覆盖但未固定,导致该井口安全防护不规范。

  13 普工陈福林夜间擅自在施工场地活动,冒险进入拉有警示带的危险区域,安全意识淡薄,未严格遵守安全管理规章制度和操作规程。

  二 《事故调查报告》中的责任划分及处理意见

  1 湖南科旺施工有限责任公司未有效履行企业安全生产主体责任,安全管理不到位,对施工作业现场的洞口安全设施检查维护管理不足,对工人的现场作业过程疏于管理,导致发生安全生产事故,造成2人死亡的严重后果,其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第三十三条、第四十一条的规定,应对本起事故的发生负主要责任。

  建议由市住建局根据《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第一百零九条第一项的规定,对其进行行政处罚。

  2 湖南省建筑工程集团总公司作为工程总承包单位,未有效履行企业安全生产主体责任,对分包单位疏于管理,组织开展现场安全生产检查工作不力,其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第四十六条第二款的规定,应对本起事故的发生负重要责任。

  建议由市住建局根据《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第一百零九条第一项的规定,对其进行行政处罚。

  3 深圳市邦迪工程顾问有限公司作为项目监理单位,未认真履行企业安全监理职责,对化粪池区域的施工工艺及作业现场疏于监督,对夜间作业未尽监理审批职责,其行为违反了《建设工程监理规范》(2013版)第5.5.6条的规定,应对本起事故的发生承担监理责任。

  建议由市住建局根据《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第393号)第五十七条的规定,对其进行行政处罚。

  4 湖南科旺施工有限责任公司主要负责人季智敏督促、检查本单位安全生产工作不到位,未及时督促本公司项目部消除生产作业现场的事故隐患,其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第十八条第五项的规定,应对本起事故的发生负领导责任。

  建议由市住建局根据《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第九十二条第一项的规定,对其进行行政处罚。

  5 湖南省建筑工程集团总公司项目经理乔秋林作为项目部主要负责人,未将安全管理纳入日常工作,对现场作业人员安全培训不到位,未有效履行安全生产职责,其行为违反了《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第393号)

  第二十一条第二款的规定,应对本起事故的发生负管理责任。

  建议由市住建局根据《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第393号)第六十六条第三款的规定,对其进行行政处罚。

  6 深圳市邦迪工程顾问有限公司项目总监夏镇宇在审查室外钢筋混凝土化粪池专项施工方案时,未提及化粪池施工过程中可能存在氧含量不足方面的问题,对实际施工过程监督不力,对现场监理人员的工作督导不足,其行为违反了《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第393号)第十四条的规定,应对本起事故的发生负监理责任。

  建议由市住建局根据《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第393号)第五十八条的规定,对其进行行政处罚。

  7 湖南省建筑工程集团总公司项目部生产经理张元发,作为该项目的生产负责人,对项目部施工员的安全管理不到位,未有效履行安全生产职责,其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第二十三条第一款的规定,应对本起事故的发生负管理责任。

  建议由市住建局根据《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第一百条第二款的规定,对其进行行政处罚。

  8 湖南科旺施工有限责任公司项目部主要负责人费小平未能将部分施工作业(如夜间作业等)向总包单位、监理单位及时报告,对劳务公司的日常作业安全管理不力,其行为违反了《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第393号)第二十一条第二款的规定,应对本起事故的发生负管理责任。

  建议由市住建局根据《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第393号)第六十六条第三款的规定,对其进行行政处罚。

  9 安全主任刘振,疏于对施工现场安全检查和指导工作,未有效履行安全生产职责,其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第二十三条第一款的规定,应对本起事故的发生负管理责任。

  建议由市住建局根据《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第九十三条的规定,对其进行行政处罚。

  10 安全员熊仕云,作为项目安全员对化粪池井口(直径70cm)用模板覆盖但未固定,违反了《建筑施工高处作业安全技术规范》(JGJ80-1991)中关于洞口防护的相关规定,导致该井口安全防护不规范,其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第二十三条第一款的规定,应对本起事故的发生负管理责任。

  建议由市住建局根据《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第九十三条的规定,对其进行行政处罚。

  11 监工毛险平安全意识淡薄,安排陈福林、张建军进行抽水作业未充分考虑作业现场的安全防护措施,在接到事故报告后,未及时阻止二次事故的发生,其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第五十四条的规定,应对本起事故的发生负管理责任。

  建议由市住建局根据《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第一百零四条的规定,督促湖南科旺施工有限责任公司对其进行处理。

  12 监工杨卫红违章操作协助熊仕云对化粪池井口用模板覆盖但未固定,导致该井口安全防护不规范,其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》(2014版)第五十四条的规定,应对本起事故的发生负管理责任。

  建议由市住建局根据《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第一百零四条的规定,督促湖南科旺施工有限责任公司对其进行处理。

  13 普工陈福林夜间擅自在施工场地活动,冒险进入拉有警示带的危险区域,安全意识淡薄,未严格遵守安全管理规章制度和操作规程,其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》(2014修正)第五十四条的规定,应对本起事故的发生负直接责任,本应移送司法机关追究其刑事责任,鉴于其已经死亡,建议免于追究责任。

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